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利来国际登录首页 > > 高培勇“经济每月谈”上谈税改
高培勇
关键字:税制改革

中国社会科学院学部委员、中国社会科学院经济研究所所长高培勇

 

高培勇:今天这个题目是一个指定的题目,怎么来理解财税体制改革,只能是有三个步骤:第一个步骤,财税体制改革的总体难度;第二是到目前为止财税体制改革改了什么,还剩些什么;第三,从还没有改的项目当中来前瞻2017年可能做什么,大体就是这三部曲。

我们看到的财税体制改革一般称之为本轮财税体制改革,但是从2013年中共十八届三中全会开始,到现在已经有三年多一点的时间。从十八届三中全会开启的这一轮财税体制改革,有三个重点、四个线索,这三个重点,一个是总体框架,二是方案设计,三是财税体制改革对其他方面改革的支撑作用。所以这三个重点可以看出是不同于以往历轮财税体制改革的总体标识。

讲到框架就想到一句话,三中全会当中讲过财政是国家治理的基础和重要支柱,就是把财税体制放入国家治理体系,并且作为基础和支撑性作用加以定位。

讲到方案设计,我们能够想到的是2014年6月30号,中央政治局审议通过的深化财税体制改革的总体方案。讲到支撑作用的时候,这一轮财税体制改革是作为先行军和突破口来做的,其目的是要推进、带动其他的改革。

讲到四个线索就是我们如何去看待这一轮财税体制的推进状况,如何前瞻体制改革将要有的工作动作,这一轮财税体制改革从四个线索尚不熟,首先是税收制度的改革,其次是预算制度改革,第三是中央和地方财政关系的改革。第四,就是改革的步骤,还是体制改革,其它改革方面之间的相互的关系,我们就按照这四个线索一个一个来看。

首先看税制改革。这一轮税制改革很有点意思,和以往税制改革就不相同,刘行长亲自设计过一个1994年的税制改革方案,但是这一轮税制改革和1994年税制改革是不一样的。第一个不一样的地方是着眼于优化税制结构的,目的是调结构,而不是调总量。第二是目标锁定在促进社会公平正义,这是总书记、总理这两年来一直讲的东西,强调建立现代税收制度,要让税收制度符合社会公平正义的要求。那么决定改什么呢?我们概括为“六税一法”,这六个税就列在那里,大家能看的很清楚,有增值税、消费税、资源税、个人所得税、房地产税、环境保护税,“一法”讲的是税收征管法,应该说这个比较熟悉,到现在为止改了什么?我们说有四个方面改了。

第一,营改增全面启动,2016年5月份就开始启动。第二,资源税改革正在顺利推进当中,这个大家也是知道的。第三,消费税的征税范围是在拓展过程当中的。第四,税收征管体制改革已经启动了,这是2015年年末的时候启动的。到目前为止讲到税收制度改革的时候有四项进程,那问题在于这四项进展,在“六税一法”的改革当中,我们刚才强调的是优化税制结构,促进社会公平正义的改革当中究竟进展怎么样。

回过头来看,十八届三中全会所署的这一轮税制改革其中有两个线索是颇为引人注目的。一个线索是在十八届三中全会文件当中强调,要逐步增加直接税。所以从这个图形大家可以看到,右边图形告诉大家目前直接税在中国整个税收收入结构当中的比重大约是30%,而这个比重是要往上走的,也可能走一个百分点,也可能走0.5个百分点,甚至走10个百分点,不管怎么讲,只要往上走就是改革的进展。怎么往上走?有几个方面的税种:

第一个是个人所得税,第二房地产税要开征,第三作为压仓石留着的,就是要开征遗产和赠与税,这三个方面是中国直接针对居民个人的必须着眼于开征的税种,这是一条线索。第二道线索是间接税,刚才一提不讲总量问题,主要调结构,间接税往下减,间接税减是什么意思?大家可以看到,现在间接税的比重是70%,只要比70%往下走了,就说明这一轮税制改革有进展,怎么样才能70%往下走呢?主要方法是营改增。现在营改增已经到第二步了,第一步的时候,在上海、在全国几个领域搞,大概是2000亿,全面营改增的规模是5000亿,还有一步营改增大家应该知道。当全面营改增到位之后,在十八届三中全会文件当中写了一条要通过简并税率重构体系,到内部的时候还会有减税的效益进一步释放,设计目标是9000到10000亿,这是改革的两个基本路线图,所以观察税制改革的时候,一个看直接税是不是比重上升了,一个是看间接税是不是比重下降了,这是一个观察点。

为什么是这样一个改革呢?我用这张图想告诉大家,这次的税收制度改革在部署的时候,我讲到2013年,假定两个事情是不变的,一个不变作为基础的政府支出规模是不调整的,这就意味着收入规模也不做大的变更,因此设计的一个稳定税负的目标,在这个基础上,还有直接税比重减间接税比重的改革,这是一个模式。

到现在为止,我们已经看到改了四项,我们也说目标路线图就是要增直接税比重、减间接税比重的一个路线,那该怎么评估?到现在为止我们看到的是,大家从左边看,间接税的全面营改增的改革相对比较顺利,营改增在推行过程当中,相对比较顺利一个是营改增全面推行了,另外一个是全面效应释放了。大家从主流媒体上可以2016年营改增的状况,可以用5000亿来加以评判,哪怕达不到5000亿,也是因为他是1-4月份,还没有到5月份,所以一年的效应可以达到5000亿。

再看右手边,直接税是什么状况?大家想一想我刚才提到的三种直接税,特别是前两种,房地产税是在2017年能够有所动作,到现在大家听到风声了吗?尽管媒体上一直在炒快来了,我们现在可能不知道。个人所得税有了吗?好多记者朋友在约我们采访,说个人所得税改革提速,你怎么看待这个问题,这些问题都是云里雾里,到现在没有进展。我们说直接税的改革裹足不前,这张图告诉大家政府支出规模不变,希望政府支出总反弹也不变,现在间接税比重下来了,起码减了将近5000亿,直接税没动,其结果是什么?赤字增加了。

去年李克强总理在政府工作报告当中明确提出了,今年赤字增加了5000多亿,其目的是为了支撑营改增,给企业减税降负。这就归结到一个事情,迄今为止,我们看到的是税制改革的推进,是一条腿长,一条腿短,这个过程当中只能通过赤字支撑改革的进程,因为直接税裹足不前,我们说这是一样卡脖子工程,所以到这个时候我们再问2017年要做什么,2018年要做什么的时候,我建议大家把聚焦点定在直接税上。如果说2017年有进展,那么肯定来讲最重要的进展应该在直接税上,如果2017年还是在完善全面营改增说做文章,我们说这一项改革的推进还是不尽如人意的,还是偏离改革的主要目标,这是一个问题。

另外,我们要看到迄今为止营改增的全面推进,是靠增加赤字办法来助推的,这种赤字的增加支撑的营改增能够达到什么样的目的。我在很多场合讲过,赤字的办法去支撑减税,其结果第一不能改变资源配置格局,因为企业支配多少资源,政府支配多少资源,不会因为有偿性的征收和无偿性的征收之间的相互替代而加以改变。

第二是不能给企业降低负担,因为债务的发行以及由此派生的例行支出还会增加到原有的政府支出规模之上,从而增加政府支出规模,而政府支出规模的增加,反过来又会要求税费收入的调整。

第三,更重要的是这样一种办法还是在经济旧常态背景条件下基于扩大需求的目的而采取的一种减税政策,如果说立足于经济发展新常态,立足于供给侧结构性改革,我们所需要的减税是有特定的办法,不能这样操作。

所以对于2017年的税收制度的改革我们要用经济发展新常态这样一个平台,要用供给侧结构性改革这样一个政策导向重新加以定位。这是预算改革,预算改革的目标是八个字,全面规范、公开透明。建立全面规范、公开透明的现代预算制度。全面规范、公开透明实际上讲的是什么?涉及到预算制度改革加起来是七个方面的内容,“3调整 2完善 2规范”。改进年度预算控制方式,完善政府预算体系,建立透明预算制度,完善转移支付制度,规范地方债务管理,加强预算执行管理,规范税收优惠政策。

这七项内容,大家听起来还是有点云里雾里,我们说总要有一个重点,重点在哪呢?看一下迄今为止的相关进展,到目前为止预算改革最重要的,也是被反复提及的新预算法在2015年1月1日正式颁布实施,围绕着新预算法修订的完成,有几个相应的进展。比如现在预算理念正在形成,刚才我们讲的七个方面的改革,都是根据现代预算理念来进行的,要在以前,比如说四本预算体系构建起来了,能够把政府的四本预算(一般公共预算、政府基金预算、社会保险基金预算、所有资本经营)等纳入到预算法整改当中之内,这是不容易的。比如说地方政府的债务问题被摆到了相对正确的位置,原来是搞地下活动,现在可以堂而皇之的在地上活动,而且也有制度规范了,还有推出了若干具体的制度,税收优惠得到清理,这是我们所看到的预算改革进展,从中能够体会出我们预算改革的进展状况。

进一步讲,究竟全面规范、公开透明,它的着力点在哪儿?我们说它是重灾,重灾区的判断是有直接关系的。中国政府的预算一共有四本,显然重灾区不应该在第一本,为什么?因为一般公共预算从建国之初就有,60多年的时间,就是再有毛病也不是最大的毛病,最大的毛病在哪?在改革开放之后增加的三倍预算,政府性基金预算,社会保险基金预算和国有经营预算,问题是后面这三本预算在全部政府收入当中所占的比重迄今为止还有33%左右。大家可以看到,一般公共预算,这是2015年的数字,一般公共预算占全部政府收入的比重是66.29%、66.3%,剩下的都是三本预算。由此可见,如果说有重灾区的话,非一般公共预算就是重灾区。

我们都知道,这次的预算改革大家的关注度比较高,而且也是被评估比较高的。究竟新的预算法正式的颁布所带来的一系列预算改革的进展,我们该如何去评估,左边这三句话都是改革的突出进展,这是很不容易的。比如这次预算法开宗明义讲,规范的不是财政收支而是政府收支行为,这个不容易,讲财政收支的时候一般讲一般公共预算,很少涉及其他方面的预算。第二,讲全部政府收支进预算,原来总强调财政收支进预算,其他收支不进预算,这是很大的变化。第三,政府预算包括四本。2015年之后,大家只要一提预算,绝不能只说一般公共预算,而要把四本预算统统包括在内,这都是进展。右边大方框里的字就是留下的遗憾,而且这种遗憾到目前为止还没有弥补上。

第一个遗憾,在立法的时候就留下了。大家都知道,原来的预算法只覆盖一般公共预算,现在在一般公共预算的基础上把另外三本预算都纳入其中了,但纳入其中应该仿照对于一般公共预算的内容安排而被其他三本预算做出相应规范。一般公共预算我们就知道怎么去写了,比方说收入包括什么,支出包括什么,收入有哪些类别,明确的列下来。支出有类、款、项、目,写的很清楚,现在需要的是按照这样一个规范,对另外三本预算做出描述,比如政府性基金,那些政府性基金呢?你得列出来。说到政府基金的支出,政府基金支出该用到哪些方面去呢?也应该列出来,后面也是如此。迄今为止,没有办法按照一般公共预算这种规范对其他三本规范做出相应的交待,为什么?因为一旦交代了,这三本预算就必须纳入到和一般公共预算起码差不多的管理标准之内。大家能想象到这里困难有多大吗?所以只能笼统的提,不能具体的去描述。预算法于是就采取了一个大而化之的办法,这句话是原话。政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的“收支范围”——按照法律、行政法规和国务院的规定执行。问题没再具体说哪条法律,哪条行政法规,国务院哪条规定,或者什么时候的法规和规定,都没有写。预算法这样解决,这是在2014年8月份人大常委会通过到2015年1月份颁布之后,在预算法埋下的这样一个遗憾。

问题是,接下来在中国任何法律的实施都需要做一件事,就是要有实施细则。个人所得税法,要有个人所得税的实施细则,好在预算法的时候可以大而化之,笼统的这样去描述。但是到实施细则的时候,你如果还仍然大而化之就不能操作了,因为实施细则是着眼于操作的,而不是着眼于原则性的规定,那么我们看到一个什么结果呢?就是从2015年1月1号预算法颁布实施至日,到今天是2017年2月22号,我们没有见到预算法的实施细则,今年之内能不能把实施细则正式拿出来,还要打一个问号。所以我要接着说,到目前为止我们可以看到,尽管预算改革评估是最高的,但仍然处在起步阶段。

我想提醒各位的是2017年预算改革最需要关注什么,我建议大家,关注预算法实施细则的落点过程,只要预算法实施细则能够落地,那么就意味着我们新预算法在中国正式展开了,所以这是一个很重要的事。另外一个还可以关注的法,尽管预算法实施细则没有正式落地,但是最近这几年,财政困难异常加剧的背景情况下,在预算改革上有了另外一个线索上的进展,这个进展就是一部分政府性基金被转列到一般公共性基金。刚才给大家展示的2015年一般公共性预算收入是63,所以剩余的1/3是政府性基金预算,尽管预算法没落地,但是我们如果做一件事,把政府性基金预算的一部分拿出来放到一般公共预算当中去,直接目标是为了增加一般公共预算的收入,减少财政,缓解财政困难,这个没问题。但是这个过程当中意味着什么呢?就是非一般公共预算的收入在减少,而一般公共预算的收入在增加,考虑到一般公共预算的规范性最强,那我们意味着什么,2015年有11项基金被转列一般公共预算,2016年有5项被转列一般公共预算,而且到“十三五”的时候全部政府性基金收入都要转入一般公共预算,这是一个很好、很值得我们关注的事情。

另外一件事是2016年国有资本经营预算的收入调入一般公共预算的比例已经相应提高,原来国有资本经营预算有一部分要转入到一般公共预算当中去。这都是进展。

央地关系调整。目标是发挥两个积极性,处理好中央和地方的关系。这是这一轮央地财政关系调整的时候比较重要的关注点,就是怎么有利于发挥两个方面的积极性。怎么改呢?按照方案部署,进一步理顺中央和地方收入划分,合理划分各级政府间事权与支出责任。财政本身就是一收一支,除此之外就没有其他事情,有其他事情也是在一收一支的基础上所诞生的,所以只要这两个方面动了,就证明中央和地方财政关系在调整。

到现在为止,改了吗?改了,有进展,那么在收入层面上的进展是去年的5月份,所以说营改增全面推开,拿出一个办法,中央地方收入划分过渡方案,增值税的收入,中央和地方之间五五分成,这是一个建站,关键是怎么来评估这样一个进展呢?这个方案明确讲,它是一个2-3年的过渡性方案,在颁布之日就说了,2-3年的试用期,有人说可能会延伸到5年,那是另外一回事。但我们说,只要他标明了是一个过渡性的方案,他就是一个非定型的方案,只要是非定型的方案就是权宜之计,不是体制性的安排,不是制度性的安排。那它的政策效应和改革效应是什么呢?大家对未来的情形并非确定,对未来预期的不确定,影响的不仅仅是未来,而且直接影响于当下。这是我们看到的一件事情,在收入划分上的进展。

在支出划分上的进展,去年8月份通过了中央地方财政事权与支出责任划分的指导意见,社会各界觉得中央和地方之间的财政关系在事权与支出责任上终于有了进展。但是对照一下改革方案,改革方案讲的是什么呢?讲的是事权与支出责任的划分,合理划分各级政府间的事权与支出责任,现在的方案是什么?是中央地方财政事权与支出责任。我的意思是说在事权和支出责任前面加了一个定义,是财政事权和职责划分。大家对中文很理解,原来讲的是一个范畴当中的问题,现在把这个范畴当中的问题挑出一个部分来加以界定。我们说它是一个缩水版。在过去我们把事权理解为政府职能,现在在政府职能的基础上强调财政职能,所以这个改革覆盖的范围应当说是被压缩了。

当然,大家可以做解读。为了取得进展,不得不先做其中一部分,打好基础再往其他方面去延伸。但是在这个过程当中,当你认识到缩水版的时候,应该怎么去评估?所以到目前为止,你可以从改革的进展状况和总体部署两个方面的对比当中看到,迄今为止,中央和地方的财政关系,尽管大方向瞄准于调动两个方面的积极性,但是具体的方向仍然有问题,比如收入划分究竟怎么划,我们能说清吗?说不清。在支出改革的线索上,究竟怎么走?能说清吗,还是说不清楚,只知道大方向,但具体的路线图还没有出来,所以我们说它是一个方向尚待明晰的拖泥带水工程。1994年,他们当年设计的改革方案,典型的标志是分税制财税管理体制,这次的改革首先面对的绕不开躲不过的问题是改革的具体方向的设定是在分税制基础上做进一步完善还是抛开分税制另搞一套?这是必须要回答的一个问题。这个问题不回答就没有办法进一步的去论证财政体制改革的方向。

从1994年以来,这20多年之间,中央和地方财政关系的发展历程来看,我想很多人都应该认识到,分税制是一种特别好的、适合中国国情的体制,分税制决不是舶来品,我们借鉴了那方面的思想,但它一定是立足于中国的国情加以改造而生成的一个概念。如果把它当做一个舶来品,那这是很麻烦的事,不管是思想来源还是实践基础,一定是扎根于中国的。如果认识到这一条,而且体会到这20多年来分税制在推进中国经济发展,在调动中央和地方两个经济方面起到的巨大作用,我们应当在分税制基础之上做进一步完善,使之更契合调动中央和地方的积极性。所以继续坚守分税制的方向并逐步向其逼近。本来意义的分税制,明确各自的支出范围,确定下来,然后就是分税,分税是分地盘,不是分钱,这是必须强调的,分税制不等于分钱制,不是我收了一百块钱,你拿五十,我拿五十,而是先把产生这一百块钱的地分了,那块儿地归你,这块儿归我,各种各的庄稼,最后是分管,中央管中央的,地方管地方税,这是一个方向,我们能不能按照这样的方向继续往前推进。

改革互动。注重财税体制改革对其他领域改革的支撑作用。迄今为止我们已经看到了改革的推进作用,其实中国改革将近40年的发展历程就是财税体制改革做先行棋和突破口,从而推动和带动其它领域改革的进展。1978年的改革从哪儿开始的?从减税让利开始,给农村减税让利,给城市减税让利,1994年的财税改革也是为了搭建社会市场经济体制的基础而率先推出。这次全面深化改革也同样是立足于让财税体制改革充当基础和支柱而发挥基础性和支撑作用的改革,所以也可以看到,随着财税体制改革的步步推进,各个方面的改革实际上是有的。比如预算改革直接带动了政府职能和行政职能方面的改革,财政支出领域,结构的调整直接带动了相应领域的改革进程,比如社保领域,都是在其中的。我们可以从两者之间的关系上去做判断。

展望2017年,财政体制改革往前走该怎么走?请大家特别关注收入领域的过渡性方案能不能延伸为体制性安排,支出领域的事权与支出责任的改革,能不能与财政事权和支出责任的改革带动整个财政事权和支出责任的合理化,目前我们需要把三个方面的改革做一个调整,总体判断来讲,三方面改革颇不协调。税制改革来讲,取得了重要进步,税制改革取得重要进展。从预算改革上来讲,我们取得了实质性进展,标志物是新预算法正式实施。

从中央和地方财政关系来讲,财政体制改革研究取得阶段性成果。2015年财政部递交给两会的预算报告当中的语言,就是主管部门自身的评价,是这样一个评价。新预算法正式实施,预算改革取得实质性进展,到中央和地方财政关系的改革,是阶段性进展。这三个方面的改革还有不协调之处,应该尽快调整。

大家还有一个很深的印象就是这次改革不像1994年改革那样迅速,这一轮的改革,2013年拿出一个总体的框架,2014年就有一个总体的方案,到现在为止进展可以说不是令人满意的。为什么?我们要特别注意,现在这次财税体制改革,经济新常态条件下的财税改革,所以挑战是以往不能比的。比如财政形势,现在收入增速下滑,支出增大,财政困难有所加剧,所以财税体制改革就不能走过去那种增量调整,就得走存量调整,存量调整涉及到既得利益。二是经济形势,经济下行的态势到目前为止仍没有结束,我们期盼经济能够在2017年真正触底,触底意味着两层意思,第一层是反弹,第二层即便不反弹,最困难的时候也过去了。三是改革压力,在经济新常态下推进改革,在推动供给侧结构性改革的背景条件下推进改革,我们不熟悉,甚至有些新理念、新思想、新战略嘴上在讲,但并没有真正的植入心里,所以你看到我们讨论到2017年财政政策该怎么做的时候,宏观经济政策该做调整的时候,相当多的人用的仍然是旧理念,仍然是旧的那套思维。

举个典型的例子,财政政策在2017年有多大空间的时候,大家盯的都是赤字空间,财政赤字有多大空间,立马说赤字规模多大,但是你盯赤字空间的时候,你就会盯你利用赤字干什么。扩大支出,实施减税,一下就回到了过去,你没有有意识的说这笔赤字是为了推进供给侧结构性改革而安排的赤字,而这笔赤字是基于新常态所安排的赤字,你没有做比对,过去我们用赤字干什么,今天我们用赤字干什么,这都是一系列的安排。这样的条件下,财税改革的推进是必要的。

最后,特别明确的是,三中全会以及后来2014年的规划体制改革总体方案事实上已经明确了财税体制改革进程的时间表。大家看一看,2014年6月30号的总体方案说的,说2015年预算改革取得积极进展,2015年1月1日预算法实施,尽管后面的实施细则还没有颁布,但不管怎么样它们算很早的。第二,2016年重点工作基本完成,什么是重点工作,就是现代化讲的四梁八柱的工作,显然没有完成,基本完成也得完成一两件事,显然还没有完成,遇到了困难。最后,2020年,现代财政制度基本建立。今天是2017年的2月22号,留给我们的时间还有两年零十个月,所以特别需要的是在未来的两年零十个月当中,我们发奋努力,争取把2013年十八届三中全会绘制的财税体制改革的蓝图能够付诸实施,当然我们更希望2017年能够为此迈出坚实的一步。

我就说这些,谢谢大家。

 

记者:有一个问题是关于房地产税的,刚才高所长也提到过,大家是很关注的,这个房地产税年内出台的可能性以及降房价究竟能不能,能不能帮我们解读一下?

 

高培勇:这个题目太直接,谁都回答不了,很多事情都牵扯到哪年能够推出,实际上都是一个决策过程,决策是在一个极小的范围之内,和研讨不是一回事,我们只能说征收房地产税的必要性,在此基础上说的更详细。讲到房地产税征收的必要性,我请大家关注一件事,就是当政府的税费总规模一定的条件下,我们要特别关注它以什么样的标准分配给我们的全体纳税人。大家学了那么多年的经济学,都知道政府征税不管是哪一种税费,其目的都是为了支出,只要政府花了这笔钱它一定是通过税费的形式向大家去收。古老的税制和现代税制,或者是传统税制最大的差别,就在于税制结构是不一样的,而这个税制结构最根本的差异就是税费负担分配的标准。

现在整个税收制度的分配标准从总体上讲,是按消费来分的,比如说我总说2016年18万亿的政府支出,有2万亿是赤字,把它拿掉,16万亿的税费总收入,这个大家都知道,16万亿的税费总收入按什么分下去呢?就看税制结构,我们的税制结构70%都属于流转性质的税收,流转性质的税收的特点是按消费分配给纳税人,政府征税,向谁收,征了70%的税,企业把这笔税拿过来加入到各种商品和服务的价格当中,谁卖谁负担。表面上看似公平,实际上隐藏着巨大的不公平,道理非常之简单,在理论上我们把这种流转税或者间接税称之为累退税,就是收入越低,缴纳税的支出占你总收入的比例是越高的。因为穷人只有很少的钱,他会把绝大多数的钱甚至全部的钱都用之于消费,所以他们的消费税负担是最重的,谁最轻?富人最轻,因为他钱很多,大量的钱都是用于投资和存款,所以按消费来分配,税负本身最大好处是便于征收,任何的税收只要是他给企业,企业把他加在价格当中这个征收的难度是最低的,征收效率是最高的,大家都明白,所以它离公平正义的距离相对较远。

什么叫现代税收制度,什么叫公平正义,就是税费负担的分配要和人们的收入水平挂钩,和人们的财产拥有的程度挂钩。怎么才能挂起勾来?比如刘行长比我工资高,许局长用的房子比我多,应当在财产上比我多交一点,这是大家都同意的,但问题是怎么实现它,就只能把税负的分配在现有的基础上加一到两个标准。改革开放之后,我们加了一个标准是在收入中再分配的就是个人所得税,终于跳出消费,还有一个收入的分配标准。

现在我们想在此基础上再加一个,就是财产。中国是这个世界上唯一的没有财产税的国度,哪个税负分配不考虑财产问题?我们说中国是贫富差距最大,标志不是收入,是财产,财产不征税,本身就说明这套税制离公平正义的距离还远。大家讨论房地产税的时候,首先要考虑这样一个问题,我们中国已经是世界经济体第二了,经济大国,但是我们不是一个现代大国,标志之一就是税收制度还是古老的,传统意义的税收制度,没有现代税收制度,现代税收制度和传统税收制度最大的是公平正义,怎么让他走向公平正义?我想这个道理大家都懂。

现在的问题是他的可行性,可行性其一就是让大家接受这个事实,就是要增加直接税,增加直接税,税制设置原理很简单,就是税负是不变的,把间接税减下来的,增加直接税。从总体上来讲,税负的水平没动,但是从结构上有人加税,有人减税,谁加税?财产多的人加税,财产少的人减税,收入高的人加税,收入低的人减税,这个道理要跟大家讲明白不是一件容易的事情,因为我们的纳税人对税的感觉太低,这和我们传统的宣传是有直接关系的。和我们在出生之后接触的教育也是直接相关的。

现在的问题是我们自己得认清这一条,当你意识到去年政府花了18亿元、2万亿元是赤字,那是发国债去弥补的,16万亿是大家交的税费的时候就要考虑到这16万亿跟我之间有没有关系,大家不要以为这16万亿是企业交的,跟我没关系,不是,肉烂在锅里,你就说你买一瓶感冒药都含税,买一个馒头都含税,那税都在其中。你不讲具体的商品,讲总量这个概念,18万亿减2万亿,16万亿,我们有13.8亿人口,16万亿除以13.8亿,人均至少1万块钱。

再考虑到中国的税收,70%都产生在东部,中西部很少,像京沪这样的大城市,又是税收的聚集地,你想一想我们一年的人均税负是多少,税务总局局长曾经公布过,个税起征点2012年提高到3500之后,个税纳税人只有2800万,在座各位起码是交个人所得税的,你们就是属于这2800万当中的一个,所以你的个人税收一年是多少。如果在北京这个地方,缴纳个人所得税的北京纳税人,人均能够达到3万的话,还是保守估计,户均多少,三口之家得有10万吧,考虑到16万亿跟你之间的关系,你就要关心税收。

看到税制改革的趋势,我相信大家会支持直接税部分地取代间接税,让我们的税收制度更透明一点,让我们的税收制度离公平正义的目标更近一点,起码让我们的税收要比物业费的征收更现代一点。大家看物业费的征收,我也听到抱怨,面积比较大的户,交物业费的时候,一家就两三口人,旁边那一户住了五口人,你说我怎么交的物业费比他高呢?就抱怨,用电梯,他用电梯的频率跟我用电梯的频率不是一回事啊,他五口还不止,逢年过节来的亲戚还特别多。大家看一看,我们是怎么分配物业费的?就按你的房屋居住面积收,不按你消费程度收,跟你消费没关,这个分配的标准就变了,就按居住面积分配的,我们的税收如果都按消费来收的话是不行的,认识到这一点是必须得知道的一条。还有如何让税制的设计更合理。那是我们下一步讨论的问题,让房地产税的设计更好。

我相信,尽管房地产税不是抑制房价最重要的手段,但房地产税的到来将会让中国的房价走向一个理性的水平,什么时候能够开征房地产税是大家都关注的,我希望大家的立场不是站在所有人的角度关注房地产税,而是站在中国的税负分配公平正义的角度去关注房地产税,并且用我们手中的媒体让中国人在普及税法知识的前提之下能够接纳房地产税。这是非常重要的,什么时候大家的认识能够统一一点,共识之处能够多一点,我想房地产税的脚步就近了。

 

财经杂志记者:有一个问题想问高所长和刘行长,刚才高所长提到了说大家对集体财政政策有一个误区,把它简单的等同于是减税和扩支,您觉得这个说法走了老路子,有一点误区,想问一下两位,如果说集体财政政策不等于减税和扩支,那什么才是集体财政政策?2017年要落实咱们的更加积极有效的财政政策,您觉得从收入、支出和赤字三个方面来说应该哪些行动,才能更加积极有效的落实下来?

 

高培勇:这个问题特别的好,因为集体财政政策是一个老概念,而且对于积极二字我们一直是用扩张来定义的,大家都很熟,但是1998年到今年,已经将近20年的时间,如果说把集体财政政策就理解为扩大需求的话,显然不适于2014年中国宏观经济形势的变化,也不适用于2015年中国宏观经济政策导向的变化。追溯一下就可以知道,2014年末,中央经济工作会议提出中国进入经济发展新常态,新常态是区别于旧常态的,而这个旧常态肯定包括1998年到2012年这段时间,2015年年末,中央经济工作会议提出,中国宏观经济政策的导向是实行供给侧结构性改革。

2016年就是讲去年年末中央经济工作会议总结过去三年来中国在经济管理上所取得的成就的时候讲了两件事:一个是提出了一个重大判断,中国经济进入经济发展新常态,第二是提出了一个适应经济发展新常态的政策体系框架,就是供给侧结构性改革。大家考虑到这两个方面的变化,再来理解集体财政政策,显然就不能把在1998年到2012年期间的集体财政政策传统的定义搬用到经济发展新常态的背景下来,并且套用到供给侧结构性改革的政策目标上。如果那样,我们所做的很多事情都是适得其反的。比如说经济发展新常态,什么叫新?一个是增速,一个是动能,一个是结构。既然都变了,用老办法去应对新形式,肯定是使错了力量。

比如说供给侧结构性改革,第一落在供给,落在需求。第二落在结构,落在总量。第三是通过改革的办法是实施,而不是政策调整的办法实施,要把那种政策的含义套用到今天来,肯定也会适得其反。所以我说这是一个非常难的事,上午还在讲,中国宏观经济政策决策非常之艰难,一套新的形式逐渐知道了,新的目标也确定了,但不知道如何去操作,总不由自主的、惯性的把沿袭已久的一些老办法套用到新形势、新政策上,这是当前遇到的问题。其实不仅仅是管理层面,不仅仅讲媒体,包括我们做研究的人本身都是没有完全转过来。经济学家们坐在一起,一讨论说财政政策空间有多大,马上告诉我是赤字空间,我说赤字是干什么用的,一说就是增支减税,如果用赤字来支持增支减税的话,肯定无益于集体财政政策,所以在今天这种条件下至少得有一件事得比对着做,当你意识到你的着力点不是政策而是供给的时候你得想办法,如何让现在的赤字落在供给上,不落在需求上。列在总量调整,总量扩大的时候,得想办法如何让你希望的空间落在结构上,而不是总量上,是这样吧?当你推进的路径是用改革,而不是用政策调整的时候,你得注意,你要做的是制度性的变革,而不是政策的安排的调整。这都需要做调整。

简单的讲,就讲一件事,就是减税降费,大家总问,究竟现在的集体财政政策怎么去操作。减税降费有三种办法,一种是结构性调整,就是税费结构性调整,政府支出规模不变,税费结构性调整有几种选择:第一,减费增税。第二,增直接税、减间接税,增个人税,减企业税。这是结构性调整,这种办法是在不打破收支平衡的前提条件下,对一部分人减税,而增另外一部分人的税,关键你想给谁减税,你要想给企业减税,一定要增个人税;你要想给企业减间接税一定要增直接税,这个道理都很懂,他是一种收支平衡不打破,这符合结构性改革的目标,符合供给侧结构性改革。政府支出不变,增加赤字,支撑减税,营改增目前是这么推进的。

但赤字不是空洞的,一定要通过国债发行去弥补,这实际上是一种什么样的调整,是减税增债,这样一种结构性调整,这样一种办法,第一,它和原来的扩大需求的办法没有什么两样,效果可能适得其反。第二,它不会改变原来布置的政策格局,政府该花18万亿还是花18万亿,只是说这18万亿当中有一部分钱不是收税收来的,而是通过发行国债来得到的。第三,它也不会达到给企业降成本的目的,为什么?因为国债是要付息的,利息支出早晚要叠加到原有政府之上,形成新的价格压力,这种是传统的办法,不是供给侧结构性改革的办法。

税收和收费,和政府支出规模一起减,减多少税就减多少支出,这种办法和传统的办法不一样。第一,肯定调的是结构,起码整个资源配置的格局在变,政府是少一块了,市场是多一块了。第二,着眼于供给侧,不是需求侧,因为企业的负担真的是实实在在的减了。第三,企业也不会因此增加未来的成本。所以比较来看,就减费降税而言,只要立足于经济发展新常态,只要追寻的是供给侧结构性改革的目标,在哪种办法上选择的,比如说第三种办法的第一种办法之间进行决策,当然最好的办法是第三种办法,其次是第一种办法,最差的是第二种办法。如此来理解,供给侧结构性改革背景条件下的集体财政政策,更加积极、更加有效,必须把它代入到新常态供给侧结构性改革的背景条件下,这种是可以的。

 

(原文见《中国网》2017年2月22日)