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陈志刚 郭 帅

——“中国中部发展论坛2013”会议综述 

 

    2013年11月11-12日,由武汉大学中国中部发展研究院主办、湖南师范大学承办的“中国中部发展论坛2013”在湖南省长沙市举行。来自国内区域经济方面的知名专家、中部六省有关高校和科研机构的专家学者、国家发展改革委的相关同志共聚一堂,紧紧围绕“构建促进中部地区崛起利益平衡机制的思路与对策”这一主题,进行了广泛而深入的学术研讨与交流,并达成“长沙共识”。以下是本次论坛的主要议题和基本观点。

 

一、中部崛起进程中的利益平衡机制缺失及其后果

    国家发展改革委地区经济司范恒山司长认为,在中部崛起过程中,许多资源品的价值既没有得到公平的评价也没有得到合理的补偿,利益平衡机制的缺失使中部地区在区际竞争中处于非公平制度的约束之中,从而成为中部崛起的“前置性障碍”。具体而言,利益平衡机制的缺失给中部地区经济社会发展带来了一系列严重的问题:(1)影响中部地区跨越式发展。由于利益平衡机制的缺失,地区间土地利用效率差异和经济发展的马太效应,直接影响中部地区跨越式发展。(2)加剧地区间发展的不平衡。因为利益平衡机制的缺失,落后区域无法发挥其比较优势,长期维持重要产品低端价值运行的状况必然会拉大与先进地区的差距,加剧地区间发展的不平衡。(3)造成一些重要产品的短缺,影响国计民生,危及国家安定。例如,随着农村土地制度的深化改革,土地用途的选择性越来越强,利益平衡机制的缺失将会严重削弱国家粮食生产的调控效果,影响粮食供应和国家粮食安全。(4)带来资源和生态风险,危及可持续发展。没有良好的利益平衡机制,资源尤其是稀缺性资源的价值不能充分体现出来,环境污染的负外部性就得不到根本消除。(5)不利于深化区域合作和一体化发展,影响产业结构调整升级、经济发展方式转变、公共服务均等化等项目的推进。例如,产业的转移与承接中间必须建立利益的分享机制、转移成果的共享机制;不然,产业转移与承接将缺乏积极性,层次不会高,也不会持久。

  武汉大学张建清教授系统分析了中部地区产业转移与承接过程中利益平衡机制的重要性以及利益平衡机制缺失带来的负面影响。概括而言:(1)产业转移实质上是资本、劳动等生产要素在不同地域空间重新布局的过程,要推进产业转移的进程,必须先行构建利益平衡机制,破除各地之间存在的市场壁垒和规章制度障碍,消除生产要素流动的人为障碍,恢复市场力量在配置资源方面的基础作用。(2)基于“理性人”的假定,产业转移地与承接地对要素流动态度迥异,不同区域之间可能出现非合作博弈。只有在福利水平共同提高的情况下,双方才会积极推进产业转移与承接。特别是在现行财税制度以及地方政府考核评价体系下,因为利益平衡机制缺失,尽管东部沿海地区迫切需要将传统产业转移出去,获得产业转型升级的空间;但是,出于短期利益的考虑,某些地区对企业或产业外迁却往往并不积极。(3)在中部地区承接产业转移的过程中,由于利益平衡机制的缺失,各省产业同构化问题比较突出,同质竞争的风险较大。同质竞争必然导致自身优势难以发挥,形成新的重复建设,降低了资源配置效率,阻碍了区域的合理分工和一体化发展,加剧了区域发展不平衡,并由此导致地方保护主义盛行、市场分割严重、区域公共服务缺失等一系列问题。

  湖南师范大学朱翔教授指出,近年来中部六省逐步推进生态补偿机制的建设,并取得了一定的成效。然而,利益平衡机制的作用不足阻碍了中部地区生态补偿的市场化进程:(1)由于利益平衡机制作用力度不够,中部地区生态补偿机制的市场化建设缺乏积极性,尚处于起步阶段,只能在较小范围、少数领域开展以试点和示范为主的生态补偿市场化建设。(2)在中部地区生态补偿机制的市场化过程中,政府一直扮演着极为重要的角色,很大程度上弱化了企业与个人的市场主体地位。因此,在生态补偿机制的市场化进程中,经常出现免费享受生态服务的现象,企业与个人无法充分发挥生态补偿市场的主体功能。(3)中部各省在流域、森林、矿产、自然保护区等领域对补偿客体的界定与落实都存在着严重的片面性,许多对生态环境保护做出重大贡献或付出的组织与个人,没有得到公正合理的补偿,极大地降低了补偿客体参与生态补偿市场交易的积极性,不利于建立覆盖全面的市场化生态补偿机制。

 

二、构建中部崛起利益平衡机制的核心障碍及解决思路

    范恒山司长认为,建立中部崛起利益平衡机制存在很多制约因素。这些制约因素有的难以改变,有的虽然可以改变,但是当前是缺失的。这些制约因素是构建中部崛起利益平衡机制所面临的核心障碍,可以概括为如下五个方面:(1)基于生产力空间布局而形成的国家带有指令性质的规划安排;(2)特殊的、天然存在的地理区位和自然环境的不可改变;(3)以行政区为单元来进行管制并进行绩效评估的运行格局;(4)对资源要素进行准确评价、对价值进行准确评估所面临的技术短缺和制度障碍;(5)约束机制的缺失,或者说权责利的不对称造成了管理者管理不力,利益关联者无所作为。

  国家发展改革委培训中心主任王青云认为,粮食基地是国家对中部地区的产业分工要求,粮食大省(县)往往是经济小省(县)、财政穷省(县),现行补偿缺乏造血功能和城乡工农统筹思维。因此,需要构建以城带乡、以工补农的粮食补偿新机制:(1)基本稳定现行补偿政策;(2)增加对产粮大县工业化、城镇化支持,支持产粮大县工业园区开发以及水、电、路、学校、医院、养老院等基础设施建设;(3)将补偿政策与新型城镇化的扶持政策综合考虑,把粮食主产区城镇化作为一种特殊类型的区域进行扶持。

  武汉大学周叶中教授指出,新中国成立以来,在促进区域协调发展的路径选择上,我们经历了从行政手段到市场手段的转变历程;市场手段发挥作用的前提是法治的市场经济体制,没有法治的市场经济体制做基础,制定得再好的区域战略、区域规划和区域政策都难以充分发挥效果。随着区域协调发展战略的深入推进,制约区域协调发展的一些基础性、体制性矛盾集中暴露出来,市场手段的局限性日益呈现,而法治手段则是解决这些问题的最佳途径。那么,如何加快区域法治建设?(1)尽快形成促进区域协调发展的法律法规体系,在中央层面为区域协调发展提供规则性指引和约束,主要涉及《区域协调发展基本法》、《区域规划法》和《区域合作法》等;(2)探索跨区域合作立法、联合立法,在地方层面为区域协调发展提供制度供给;(3)加强区域协调的机制建设,注重发挥非政府组织、行业协会等在区域协调发展中的利益协调作用。

  中国人民大学陈秀山教授在分析中部地区开发前景的基础上,探讨了此过程中的利益平衡与补偿问题。其主要观点概括为:中部地区制造业优势明显,要素开始加快向中部地区聚集,城镇化和发展潜力较大。在此背景下,中部地区可以采取点轴开发与网络开发相结合的发展思路,通过长江经济带、重点城市群的发展,协调产业布局与资源要素禀赋,构建新的产业体系,加快中部崛起的步伐。在利益平衡与补偿方面,开发实现平衡、补偿实现平衡和发展实现平衡,是实现区域平衡发展的三种途径和手段;并由此引申构建区域利益平衡机制的三大基本思路:(1)利用政策的倾斜,通过开发实现平衡;(2)调整财税分配状况,通过补偿实现平衡;(3)加快推进市场化进程,通过发展实现平衡。

  山西大学杨军教授以煤炭资源为例,系统分析了资源开发收益共享的三大依据:(1)资源开发牵涉代际间资源配置,需要进行代际补偿;(2)资源开发对环境的破坏具有刚性,需要进行外部性补偿;(3)资源开发引发“荷兰病”,需要进行地区性补偿。以上述三大依据为基础,资源开发投资收益共享的制度构建与政策安排主要包括:(1)尽快开征独立环境税,完善资源开发行业税费体系。(2)从资源开发企业净利润中提取收益共享基金,建立资源开发收益共享制度。(3)由财政部牵头实行中央统一管理,建立资源开发收益共享基金管理体制。(4)建立资源开发收益共享基金有效使用机制,以补偿后代和地区为目标,中央与地方政府多级管理与使用。

  安徽大学胡艳教授认为,在区域协调发展过程中,中央政府、地方政府、企业、中介组织和居民等利益主体都存在各自的利益诉求。因此,针对这种新型利益分享关系,亟待我们建立起中央和地方互动、政府和市场互补、多方利益主体互惠的区域协调发展利益分享机制,其具体途径有四:(1)建立区域间利益生成评价制度,构建利益分成机制;(2)建立区域间利益损害评估制度,构建利益补偿机制;(3)建立区域间转移支付制度,构建利益帮扶机制;(4)搭建区域利益磋商平台,构建利益磋商机制。

 

三、建立健全中部崛起利益平衡机制的制度保障和政策措施

    在构建中部崛起利益平衡机制的制度保障和政策措施方面,范恒山司长提出了如下四项基本原则:(1)先易后难,分步推进。也就是说,有条件改的抓紧改;能创造条件改的抓紧创造条件改;具有刚性约束的在逐渐形成相关的配套条件以后,再慢慢改、逐步改。(2)因事制宜,分类施策。一是建立资源开发的利润分成、税收分享的制度;二是建立流域区域重点领域生态补偿机制;三是建立环境污染和资源浪费的惩戒机制,包括精确地评估污染源来自何方,污染面有多大,造成了何种程度的损失;四是建立农产品输出地补贴制度、重要人才区际流动制度、产业转移承接的成果分享机制等。(3)纵横结合,分项管理。就是依据不同的情况,采取不同的给付途径和手段。在给付途径上,可以采取中央政府转移制度,或者地方政府直接结算的形式。在给付手段上,可以分别采取税收和付费的形式。(4)依法完善,分期调整。就是建立健全相关的法律法规,同时根据经济社会发展的总体要求、国内外形势的变化和价值导向、经济实力状况等,对各项制度所涉及的内容、付费的标准或者利益分享格局进行适当的调整。

  华中科技大学张建华教授对主要发达国家的区域利益平衡机制进行了系统研究后认为,国外区域协调发展机制主要集中在政府推动、市场机制和财政转移支付等方面。在协调区域发展方面,各国普遍采用的措施有建立法律体系、设立专门的管理或开发机构、政府在基础设施建设等方面的资金和政策倾斜等;同时,各国还根据各自的政治体制、文化背景和区域发展的实际情况创新性地提出了更具有针对性的措施,并注重长短期政策工具使用的结合,综合制定和执行多元化的发展措施。国际经验对我国构建区域利益平衡机制的启示主要包括:(1)健全区域协调发展法律体系;(2)设立常态化区域协调发展的组织机构;(3)构建有效的共享税制度,完善区域财政转移支付制度;(4)建立完善区域协调发展新机制与新政策。

  郑州大学高友才教授认为,市场化生态补偿必须以生态环境产权明晰为前提,我国目前生态环境产权市场基本以“公”权的形式运转, “私”权形式的进入仅限于局部领域。其结果是:少数人负担,多数人受益;上游地区负担,下游地区受益;贫困地区负担,富裕地区受益。那么,如何完善我国生态环境产权制度?其具体思路为:(1)加强生态补偿立法,完善生态补偿配套制度;(2)建立多元化、市场化生态资源经营制度;(3)培育和完善生态补偿市场交易环境,形成公、私产权接轨完善的生态产权混合市场;(4)引入激励机制,建立市场化生态环境公共产权规制模式;(5)加强生态保护宣传教育,提高公众生态补偿意识和参与度。

  武汉大学陈志刚教授认为,中部地区煤炭资源开发生态补偿存在法律法规不健全,补偿费用征收和使用不合理,缺乏市场化生态补偿机制,政府部门监督管理不力等问题与不足。针对上述问题与不足,提出了完善中部地区煤炭资源开发生态补偿机制的政策建议:(1)加快制定专门的生态补偿法律,完善相关法律法规;(2)大力推行生态补偿的横向转移支付制度,妥善解决省际区域外部性问题;(3)建立市场化生态补偿激励机制,完善环境产权实施和流转机制;(4)加大政府监管力度,防止生态环境进一步恶化。

  本次论坛紧紧围绕中部崛起利益平衡机制这一主题,以科学务实的精神总结、反思、建言中部发展的现实与未来。最后,湖南省发展改革委副主任张银桥宣读了本次论坛达成的“长沙共识”,其基本要点为:(1)加速中部崛起必须进一步紧密区域合作;(2)密切区域合作必须实施差异化发展战略;(3)推动差异化发展必须构建区域利益平衡机制;(4)构建区域利益平衡机制必须发挥市场机制的基础性作用;(5)构建区域利益平衡机制必须强化政府的推动作用;(6)构建区域利益平衡机制必须进一步释放改革潜能。

 

(作者单位:武汉大学中国中部发展研究院)